乡村振兴战略下的集体经营机制：类型与比较_中国集体经济杂志社投稿

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乡村振兴战略下的集体经营机制：类型与比较

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一、问题的提出

进入21世纪以来，随着中国城市化进程加速，乡村人财物急剧流失，城乡差距逐渐扩大。党的十九大提出了乡村振兴的重要战略任务。巩固和完善农村基本经营制度，发展和壮大集体经济是助推乡村振兴战略的有效途径[1]。乡村振兴战略回应了转型期乡村社会发展的现实需要，成为重新审视集体经营体制的政策契机。如何由集体经营通往乡村振兴，既是一个理论问题，也是一个实践问题。取消农业税以来，由于国家停止从农村汲取资源，集体失去向农民汲取资源的权利，集体日益空壳化，甚至陷入债务处境(1)相关研究发现，在取消农业税费之后，从2005年到2011年，全国村级债务增长了90.9%。村级集体经济组织账面负债总额高达8206.2亿元，村均资产负债率为40.6%，村均负债139.3万元。具体可参考关锐捷：《论维护亿万中国农民经济权益的组织载体》，《战略与管理》2012 年第 7/8 期。。与此同时，乡村社会的空心化进一步压缩了集体经济的发展空间。总体来看，集体经济发达的村庄主要分布于东部沿海发达地区和中西部大中城市郊区，其集体经济收入主要来源于城市化进程中的土地增值收益分配。而广大的中西部农村则普遍缺乏集体经济发展的条件，国家主要通过财政转移支付的方式向这些区域的农村提供公共服务，并日益增加涉农财政资金投入，资源下乡构成后税费时代乡村治理的主要景观。但是，国家资源下乡普遍存在“最后一公里”难题[2]，影响了国家资源利用效率[3]。

国家资源下乡的“最后一公里”难题凸显了激发乡村治理活力的必要性。事实上，乡村治理具有自身的制度基础与实践特征，而非国家治理体制在乡村的直接延伸。集体土地制度是乡村社会运行的制度基础，它不仅在村庄社会基础上塑造了“集体社会关联”[4]，而且奠定了村民自治的经济基础[5]。集体土地所有制的实现形式决定了集体的实践形态，改革开放以来，中国农村逐渐形成以家庭承包责任制为基础、统分结合的经营体制，“统分结合”与“政经合一”赋予集体经营实践形态以鲜明的能动性、适应性和多样性，并体现为集体产权秩序的差异[6]。但是，长期以来学界和政策部门关于集体经营的主体、动力和规则等方面的认识存在明显的偏向性，限制了集体的能动性实践空间。

具体而言，既有研究主要存在如下三个方面的特点。第一，集体经营重视“分”而忽视“统”。统分结合的经营体制旨在调动集体和农民的“两个积极性”。但是，在集体土地制度变迁过程中，“统”的层面缺乏适应性的制度设计。有研究者发现，土地调整等乡村社会的非正式实践虽然支撑了集体“统”的功能，但面临着日益严苛的制度约束[7]。保护农民权利的政策话语和法律设置极大地压缩了“统”的制度空间，“统分结合”走向了实质上的“统分对立”。分田到户初期确立的土地政策是“大稳定、小调整”的原则，而20世纪90年代以后，随着“增人不增地、减人不减地”和“30年不变”逐渐从政策话语落实为法律实践，丰富的地方性集体经营形态逐渐失去存在的空间。第二，集体经营重视“经济”而忽视“政治”。集体是“政经合一”的组织形态，集体所有权行使兼具集体资产管理和集体利益分配的功能，但是，现实中的集体经营往往被化约为集体的经济经营，并体现为集体经济发展的具体目标[8]。集体经济发展水平是集体经营状态的主要标志，能否促进集体经济发展和农民收入增加，成为衡量集体代理人的基本标准。在“双强双带”的党建话语下，经济能人进入村庄政治舞台，推动村庄精英更替[9]。第三，集体经营重视“产权”而忽视“治理”。集体是土地所有权的归属主体，但是，在西方产权话语下，产权关系模糊不清被认为是当前集体资产管理无效的主要原因[10]，是致使农民保障自身权益、对代理人进行监督缺乏有效的产权基础[11]。如此一来，集体内部的治理问题主要归因为产权的模糊。以产权明晰为目标的集体产权建设构成了集体土地制度变革的焦点，从而将集体资产的治理结构通约为产权结构。

总之，由于对集体经营机制的认识偏差，集体经营主要指向集体经济的发展，且以“股权量化”作为集体经济发展的旨归，进而将集体还原为通往农民财产权利的工具。追溯改革开放以来农村土地制度变迁逻辑，有研究者发现集体土地制度逐渐从经营制度变为财产制度[12]。在财产权话语之下，集体经济是否能够有效地支撑集体“统”的功能依然存在实践的不确定性，而集体资产是否可以明确到农民个体则构成了集体经济发展的焦点。这样一来，集体土地公有制蜕变为土地共有制，集体的能动性不过是农民个体抽象权利的表达，从而完成了对集体的“去政治化”改造。问题是，关于农民财产权利的建构忽视了集体有效经营的现实基础条件。当集体不再是一个资源聚合体时，农民的财产权利则无从谈起。事实上，以“股权量化”为核心的产权改革在其他农村地区普遍面临着因集体经济薄弱而难以落地的实践困境[9]。然而，财产化改革的实践困境并不必然意味着这些地区集体活力的缺失。在这个意义上，需要进一步廓清集体经营的实践基础与功能定位，破除集体经营的财产化想象，进而将集体经营从“集体经济发展—集体产权改革”的观念枷锁下解放出来，回归集体经营的政治属性与治理逻辑。